CAMPAÑA NACIONAL “PRIMERO ECUADOR” ¿LOGRÓ SUS OBJETIVOS?

LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN VENEZUELA Y ECUADOR EN EL ÁMBITO MUNICIPAL. COMPARACIÓN CONSTITUCIONAL Y LEGAL[1]

CITIZEN ENGAGEMENT IN VENEZUELA AND ECUADOR IN THE MUNICIPAL ENVIRONMENT. CONSTITUTIONAL AND LEGAL COMPARISON

 

Silvio José Castellanos Herrera[2]

RESUMEN

El desarrollo constitucional después de la segunda guerra mundial, muestra claramente un salto significativo sobre el papel tradicional de la sociedad civil, en la función administrativa del gobierno, que de manera exclusiva le estaba atribuida a este último. Los cambios que van desde el neo constitucionalismo, hasta el nuevo constitucionalismo latinoamericano, pasando por una larga historia de vaivenes relativos a la inclusión del pueblo en la gestión y control de la acción gubernamental, se muestran en este trabajo, a través de una revisión bibliográfica, en el contexto de la dupla insoslayable poder-derecho y la garantía constitucional, “participación ciudadana” en la administración municipal, previstos en las cartas magnas e instrumentos legales de Venezuela y Ecuador; esto con el objetivo de resaltar las semejanzas, similitudes y realidad asociada a la evolución de la integración del poder constituyente en el poder constituido, en cuanto a gestión de gobierno local se refiere, para llegar finalmente a proposiciones concretas sobre los particulares comentados, que permitan una verdadera superación del status que mantiene alejada a la comunidad de la gestión municipal.

 

Palabras clave: Constitución, participación, poder, derecho, gestión, gobierno municipal

ABSTRACT

Constitutional development after World War II clearly shows a significant leap over the traditional role of civil society in the administrative role of the government, which was uniquely attributed to the latter. The changes, ranging from neo constitutionalism, to the new Latin American constitutionalism, by going through a long history of back-and-forth related to the inclusion of the people in the management and control of government action, are shown in this work through a bibliographic review, in the context of the unavoidable power-law duo and the constitutional guarantee, "citizen engagement" in the municipal administration, granted by the constitutions and legal instruments of Venezuela; this with the aim of highlighting the similarities and the reality associated with the evolution of the integration of the constituent power into the constituted power, in terms of local government management, in order to finally come to concrete proposals on the commented matters, which allow a real overcoming of the status that keeps the community away from municipal management. 

 

Key Word: Constitution, engagement, power, law, management, municipal administration.

 

1. Introducción

 

Una de las funciones del Estado es administrar los dineros públicos. Esto implica llevar a cabo una actividad financiera que supone, planificar, presupuestar, aplicar los recursos aprobados a la realización de obras o compra de bienes y servicios, así como controlar la ejecución de las operaciones físicas y monetarias.

Sobre esos particulares, pretende el trabajo comentar tanto el derecho como la garantía constitucional, “participación ciudadana” en la gestión administrativa municipal, previstos de manera general en los artículos, 85 numeral 3, 95 100 y 101 de la Constitución de la República del Ecuador y leyes respectivas, por una parte, y por la otra, el mismo derecho y garantía, dispuestos en los artículos 60, 141, 166 y 182 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y leyes asociadas. Así, utilizando como metodología la revisión bibliográfica y la investigación documental e histórica, haremos un breve y global recorrido acerca de la “participación ciudadana” como concepto y del origen municipal; discurriremos sobre el concepto de poder y de las implicaciones de este tópico político en las relaciones entre el poder constituyente y el poder constituido para asegurar la garantía comentada; nos ubicaremos en el marco conceptual del neo constitucionalismo, el nuevo constitucionalismo, el nuevo constitucionalismo latinoamericano y la relación poder-derecho, con el fin explicar la participación ciudadana prevista en la carta magna ecuatoriana, en la correspondiente a la República Bolivariana de Venezuela y verificar si las mismas establecen o no la senda adecuada para que el pueblo pueda tomar las riendas de los fondos públicos que son asignados para su buen vivir.

Así, haremos una comparación constitucional y legal de ambas naciones en cuanto a los tópicos referidos, con énfasis en el manejo de erario municipal, para verificar cuál de los dos ordenamientos ofrece mejores oportunidades para la incidencia óptima de la ciudadanía en los asuntos que le son administrativamente pertinentes.

Expresaremos lo relevante que es controlar en todo gobierno municipal, la capacidad de administrar eficientemente los dineros públicos. Este tópico asoma singular relevancia, a la luz de crecientes sucesos que han redundado en flagrante corrupción administrativa o en altas inversiones que a posteriori fueron incapaces de satisfacer las necesidades de la comunidad, bien sea por la ineficiencia de las estructuras o por las injustificadas inversiones que no se corresponden con los resultados obtenidos.

 

Para lo anterior, excluimos expresamente otras formas de participación, como los procesos electorales tradicionales, el voto para elegir representantes, la convocatoria a plebiscito o referéndum, el derecho de los ciudadanos a presentar individual o colectivamente sus quejas, opiniones o sugerencias a las instituciones públicas y los mecanismos de participación previstos en distintos instrumentos legales, tales como los concursos de méritos para elegir representantes ciudadanos, los consejos sectoriales de política pública y la iniciativa ciudadana para la presentación de leyes. Es decir, nos referiremos de manera focal, a la gestión que involucra, constitucional y legalmente a sociedad civil, en las actividades de planificación, presupuesto, ejecución y control atribuidas al Estado en sus diferentes niveles de descentralización territorial.

 

Desarrollo comparativo

 

La participación ciudadana en general, es concebida en la ciencia política como acceso a la toma de decisiones concernientes a lo público. Njaim (2003) ha argumentado que es “la condición ciudadana tendente a crear bienes públicos”;  para Bobbio, Matteucci y Pasquino (1981, Pág. 1137-1138) “El término participación, entendido en sentido estricto, puede reservarse, finalmente, a las situaciones en las cuales el individuo contribuye directa o indirectamente en una situación política” en la que según los mismos autores, “El ideal democrático prevé una ciudadanía atenta a los desarrollos de la cosa pública, informada sobre los acontecimientos políticos, al corriente de las principales cuestiones, capaz de elegir entre las distintas alternativas propuestas por las fuerzas políticas y comprometida de manera directa o indirectamente en forma de participación.” y desde la óptica de Del Campo, Marsal y Garmendia (1976, Pág. 443), la participación política consiste en que “La democracia, entendida como el gobierno del pueblo, se basa en dos supuestos: 1°) que todos los individuos tengan una efectiva participación en el poder y 2°) que los equipos gobernantes estén sometidos, de algún modo, al control efectivo de los gobernados.” Ahora bien, la filosofía política contemporánea, nos asoma esencialmente tres modelos específicos de participación ciudadana: comunitarismo, liberalismo y republicanismo:

El Comunitarismo, con origen en el marxismo, apunta a la igualdad, la democracia plana, en donde se supera la perversidad hegemónica y económica capitalista; plantea la libertad total en el sentido de la elevación del proletariado, a una global e intensiva participación política en la construcción de la comunidad socialista. La participación política sería la “igualdad material” diferente a la de tipo “básicamente procedimental y jurídica del liberalismo” (Requejo Coll: 1994, 98-99), consistente en una igualdad de oportunidades o de resultados. Hablamos entonces de una democracia directa a través de una revolución interior tanto económica como social.

El Liberalismo, para Cruz Pardos (2003), en vía contraria al Republicanismo y a la democracia liberal, promueve lo privado desdeñando lo público. John Rawls (1997), uno de los más modernos defensores del enfoque liberal, afirma que en la justicia como imparcialidad o equidad se diferencias el principio de participación y la participación del ciudadano. El principio de participación se cumple al considerar a todos los individuos como ciudadanos iguales, en la participación como hecho, esta es potestativa del individuo sin posibilidad de exigencia alguna, so peligro de vulnerar su libertad.  Así, la participación política no sería más que una manifestación de la teoría de la democracia representativa, donde el sufragio secreto y universal sería una expansión de la participación ciudadana como actividad volitiva de los ciudadanos, en contrariedad a la facultad impositiva del Estado, como muestra de la legitimidad que le otorga el régimen democrático.  

Por otra parte, afirma Pardos (2003), en cuanto al Republicanismo, que su esencia es la excelsitud humana como garante de la perfección política: la adquisición, mantenimiento y desarrollo de las virtudes públicas, esenciales al hombre/mujer en tanto que ciudadano(a). En éste sentido, la participación política sería activa, expresando la razón última de ser de la existencia humana. Esta postura denota una diferencia ética entre Republicanismo y Liberalismo. La participación política definiría el tipo de ética, personal y pública, distintiva de ambas filosofías políticas.

Con una postura crítica, Rodríguez Genovés (2002)  argumenta que la participación ciudadana en lo público no es más que la concreción de la reciprocidad y solidaridad humana. La pregunta que él mismo aflora es entonces:

“¿por qué no emerge natural y espontáneamente en la conciencia y el ser de los individuos?… la participación política es especialmente positiva para quienes participan, pero principalmente para quienes quieren participar, para quienes lo hacen desde la voluntad y no desde la coacción. Basar la colaboración ciudadana en la presión y la fuerza conduce a una perversión de la actividad política difícilmente compatible con las maneras de la democracia moderna, en la que el obrar ciudadano no puede traducirse en democracia movilizada. La participación política puede perfectamente asumirse como un elemento definidor de la política, pero no definitivo ni concluyente”.

Finaliza Rodríguez Genovés su claro ensayo, así:

“Podemos hallar individuos que adquieren madurez y mérito políticos como resultado de su actuación política, pero no por ser pretendidas ni proyectadas de antemano. En un contexto de participación genuina, es decir, voluntaria, tales objetivos se alcanzan a menudo en el sentido de subproducto… Si esta observación es válida para la acción voluntaria, mucho más lo será para la voluntarista. Una acción que se diga altruista no puede tener como fin la propia satisfacción ni el propio beneficio sin vulnerar las leyes de la lógica, y, hasta diría, la entraña de la moralidad. No sería acción racional ni decente”. Con éstas palabras culmina Rodríguez Genovés su lúcido ensayo.

La participación política requiere de desarrollo ciudadano. Su puesta en práctica como expresión de la solidaridad humana, se enfila a alcanzar bienes públicos, como apunta Njaim certeramente. La práctica de la ciudadanía ensombrecida por el afán privado, desvía el uso de lo público hacia el beneficio personal. En la participación política, la ciudadanía necesita opciones evidentes para participar, que surjan de un esquema institucional, sustentado en un marco constitucional que promocione la pluralidad, la tolerancia y la prospección gubernamental para recoger la expresión de las propuestas ciudadanas en la formulación o corrección de las políticas públicas.

En el contexto expuesto y ubicándonos en un aspecto instrumental de una de sus facetas, la participación ciudadana como expresión concreta de la participación política, también sería el ejercicio de la potestad y facultad otorgadas, tanto constitucional como legalmente a la sociedad civil, para intervenir en todos sus asuntos financieros, especialmente en los tocantes a: planificación, formulación presupuestaria, ejecución del plan y presupuestaria, contratación y ejecución de obras, compra de bienes, de servicios, además del control previo y posterior de los tópicos citados. Ahora bien, como la forma por excelencia de cercanía del gobierno con el pueblo es el Municipio, lo cual es lo que principalmente nos ocupa en este trabajo, nos resulta obligatorio comentar brevemente que el Municipio era la comunidad que gradualmente fue incorporándose a Roma durante la República que, aunque perdió su soberanía, conservó una autonomía más o menos amplia según la concesión o el tratado suscrito con ésta y que precisamente debido a esta última circunstancia fue de distinto tipo (Caramés Ferro, J. M. 1963. Pág. 139).

 

Entre las pre vendas acordadas se concedía a sus habitantes la ciudadanía romana, y cierta autonomía administrativa, debido a que se le respetaron sus costumbres, sus leyes, la organización del culto, el nombramiento de sacerdotes, todo asunto relacionado a lo sacro, la explotación de los bienes de la comunidad y la administración del patrimonio (Lapieza Elli, A. 1981. Pág. 153). A pesar de esta autonomía, Roma imponía a dichas agrupaciones ciertas prestaciones, les cobraba tributo y además se encargaba de fiscalizar, inspeccionar y vigilar el funcionamiento del gobierno municipal por medio de autoridades romanas (Arangio - Ruiz, V.  1994. Pág. 140).

 

Los municipios tuvieron un rol fundamental en el Imperio romano, ya que debió la prolongación de su vida y conservación de fuerzas, a su buena organización, hasta que también fueron víctimas de las usurpaciones y excesivas contribuciones, con que las ciudades fueron oprimidas por los Emperadores. La centralización del gobierno comenzó a ahogar su esfera de acción, restringiendo la jurisdicción de los magistrados, pasándola a los pretores romanos (López, J. F. 1873. Pág. 60).

 

La conformación de los municipios no era uniforme, ni homogénea, sino que existía una gran variedad. Esto se debía a dos razones, la primera, referente a la diversa índole de los tratados que habían firmado con Roma, la segunda, a la organización, a su ubicación y extensión de los mismos. En todos los municipios romanos había Asambleas Populares que se denominaban, según la división que les servía de base, comitia tributa o comitia curiata; durante la República éstas se reunieron para la elección de los magistrados, así como para legislar y tomar todo linaje de acuerdos, pero en el período del Imperio, la elección de dichos magistrados le correspondía al Senado y no se elegían de entre el pueblo sino entre los decuriones que eran los miembros del Consejo Municipal, especie de asamblea consultiva, deliberante y legislativa cuyas decisiones eran obligatorias para los magistrados (De Hinojosa y Naveros. 1974.  E. Pág. 27, 32- 33). Roma propició en todas partes el régimen municipal, pero éste decayó a fines del Imperio por la corrupción de los funcionarios y el centralismo estatal, sólo subsistieron en su forma, pero no en su espíritu (Fustel de Coulanges. 1996. Pág. 276 – 280). Sólo quedó un municipio soberano, Roma, que reinó sobre los demás, que tenían sólo existencia civil; el régimen municipal cambió de carácter y en lugar de ser un gobierno político se convirtió en una especie de administración. Más adelante, los municipios romanos recobraron su autonomía local y sus costumbres con los bárbaros (López, J. F; Op. cit.  pág. 61- 62).

 

Tocado brevemente el origen del Municipio, podemos decir que, en la República del Ecuador, constitucionalmente, la intervención del pueblo en las esferas de poder, principalmente a través de la estructura de gobierno municipal, la encontramos fundamentalmente en la siguiente batería de artículos:

 

Art. 85 (Disposiciones que regulan las políticas y servicios), numeral 3

Art. 95 (Participación de los ciudadanos), encabezado

Art. 100(Objetivos del ejercicio de la participación), encabezado y numerales 1 y 3

Art. 101 (Participación en sesiones de los gobiernos autónomos)

Art. 207 (Objeto del Consejo de Participación Ciudadana y Control Social)

Art. 279 (Consejo Nacional de Planificación. Atribuciones) segundo aparte

Art. 398 (Consulta a la comunidad por afecciones al ambiente

 

En donde se cristaliza la democracia protagónica y participativa, al preverse ese derecho y garantía, a través del presupuesto, la planificación y la ejecución de todos los asuntos asociados a los intereses de la comunidad.

 

De manera análoga, en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela la participación protagónica de la ciudadanía, está asegurada así:

 

Art. 62 (Libre participación de los ciudadanos y de sus organizaciones en la formación, ejecución y control de la gestión pública)

Art. 66. (Derecho de los electores y electoras a exigir rendición de cuentas)

Art. 166. (Obligatoriedad de crear un Consejo de Planificación y Coordinación de Políticas Públicas, presidido por el Gobernador o Gobernadora e integrado por los Alcaldes o Alcaldesas)

Art. 182. (Obligatoriedad de la crear el Consejo Local de Planificación Pública, presidido por el Alcalde o Alcaldesa e integrado por los concejales y concejalas, los Presidentes o Presidentas de la Juntas Parroquiales y representantes de organizaciones vecinales y otras de la sociedad organizada)

 

Ahora bien, es evidente la semejanza sociológica y axiológica que presentan ambas constituciones, lo cual nos hace pensar que se diseñaron bajo una misma línea filosófico-jurídica. Las dos cartas magnas comparten la realidad de que, la participación protagónica, es la esencia del sistema democrático, por lo que en ambos países se han generado escenarios legales que permiten al pueblo ejercer sus derechos de integración en los espacios de poder, para ejercer conjuntamente la gestión, principalmente a nivel municipal. Es el reto actual entonces, diseñar caminos que refuercen el verdadero intercambio entre el pueblo y el poder establecido.

 

De acuerdo a la normativa expuesta, resalta en una y otra constitución que, el esquema mandato-obediencia donde se materializa la dualidad poder-derecho, no presenta las características tradicionales, pero si se reafirma que es el derecho quien tiende el camino a la materialización del poder, asimismo es clara la reiteración de que no hay forma de ejercer el poder sin el derecho, al menos en una sociedad en la cual la toma del poder es legítima y está prevista la gobernabilidad legal.

 

En el sentido previo son claras las palabras de Bobbio y Bovero: “Es verdad que el poder sin derecho es ciego y el derecho sin poder queda vacío…” (Bobbio y Bovero. 1985.  Pág. 22), tanto así que “Toda la historia del positivismo jurídico está atravesada por este movimiento del poder al derecho y del derecho al poder.” (Bobbio. 2005. Pág. 269), agregando además que “…un discurso sobre el concepto de la política no puede dejar de tener en cuenta esta variada interrelación con el concepto de derecho.  De esta interrelación surgió la noción de <<Estado de derecho>>, entendido no en sentido restringido como aquel Estado en el que el poder político está subordinado al derecho, sino como el propio destino de todo grupo político, que se distingue de cualquier otro grupo social por la existencia de un orden normativo, cuyas disposiciones, necesarias para la supervivencia del grupo, se hacen valer coactivamente.” (Ibid. Pág. 259)

 

En líneas generales, es palmario que “la palabra poder designa la capacidad de obrar, de producir efectos, y puede ser referida tanto a individuos o grupos humanos como a objetos o fenómenos de la naturaleza.”, de forma más detallada “A” tiene poder sobre “B”, cuando el comportamiento intencionado del primero provoca una conducta deseada del segundo, aunque este poder hace alusión sólo al aspecto coercitivo y volitivo.  Cuando “A” produce una modificación en la conducta de “B” sin intención, sólo porque “B” quiere seguir su ejemplo, también se materializa el poder del primero sobre el segundo.  Otra forma de influencia la tenemos también en la habilidad retórica de “A” sin que medie coacción, tendríamos aquí un poder potencial (Bobbio, Matteucci y Pasquino. 1981. Págs. 1191-1194).  Lo anterior concuerda perfectamente con lo expresado por Weber (2002): “Poder significa la facultad o probabilidad, en el marco de una relación social, de implantar la propia voluntad incluso contra la resistencia.” (Weber.  2002. Pág. 43). Análogamente, Dahl (1957. Págs. 106 y ss), Naím (2016. Pág. 28), Bachrach y Baratz (1962. Págs. 24, 28, 30, 34 y 37) y (Lukes. 1985.  Págs. 15 y 16).

 

Otra óptica nos la ofrece Arendt (2005. Págs. 55 y ss) relacionando el poder con los esquemas ateniense y romano, en donde la república se basa en el imperio de la ley apoyado en el poder del pueblo.  Así nos dice que el poder es una forma de acción consensuada, en virtud de que quien lo ejerce lo hace debido a la decisión de una colectividad para que actúe en su nombre, de tal forma que cuando ese conjunto de personas desaparece, igualmente se extingue el poder. De la misma opinión, creemos, (Parsons. 1957. Pág. 308)[3], (Heller. 1998.  Pág. 215)[4] y (García-Pelayo. 1998. Pág. 46).

 

En cuanto al “derecho” se refiere, como segundo integrante de la dupla, creemos que es la norma la que permite a la humanidad pasar del salvajismo a la barbarie.  Dramáticamente Hobbes describe la libertad total como la guerra de todos contra todos (Hobbes. 1966.  Págs. 67 – 72), la cual desaparece cuando el hombre decide sacrificarla en pro de mantener la especie, al realizar pactos.  Esto representó el origen de la norma como instituto más importante en la humanidad, al permitir que el ser humano no se autodestruyera como especie.  Este “pactar”, “normar”, “legislar”, determinó el paso del salvajismo a la barbarie y luego a la civilización (Engels. 1884. En español, Pág. 13)[5].  En este contexto, podemos decir que se estableció una libertad en el marco de la costumbre, la moral, la norma y la religión, aclarando que siempre existió la moral, aunque no se conociera como disciplina objeto de estudio, sino a partir de la introducción de la misma como categoría filosófica por parte de Aristóteles (Ferrater Mora.  1984.  Págs. 1057 y 2272).

 

Es manifiesto ciertamente, el indisoluble amalgamamiento entre el derecho y el poder.  Nos referimos entonces a que ese momento histórico en que el hombre decide pactar entre sí, es también el momento político originario porque es allí cuando se conforma una organización en la que el ser humano deja en manos de una estructura de poder, las facultades de imponer una serie de instituciones que, aunadas a su esquema de funcionamiento, mantendrán coactivamente el orden en el grupo humano[6]. Es decir, nace allí también el “poder” de manera concomitante con la norma, combinación esta que nunca más desaparecerá. Poder y Derecho entonces, tienen la misma relación obligada para la existencia del Estado, como el hidrógeno y el oxígeno para producir el agua.

 

Tradicionalmente, así nace el Estado Civil como entidad que es entendida y aceptada por los ciudadanos, con la condición necesaria exigida por la sociedad, de un gobierno que llevará a cabo una administración estatal, diferenciada de los que son objeto de administración, es decir, los administrados.  Y esta creación no puede cristalizarse sino a través de un cuerpo normativo que definirá la constitución estatal, donde se detallarán con precisión y amplitud, no solo las figuras de los gobernantes y los gobernados, sino la forma de la ascensión al poder y la normativa para  ejercerlo a través del derecho, asomándose entonces los conceptos “legitimidad” y “legalidad”, entendidos, el primero como el derecho que tiene el gobernante a ejercer el poder y el segundo a que quien lo realiza, lo haga no a su libre albedrío, sino de acuerdo a las normas diseñadas para su ejecución.  Lo contrario serían respectivamente, poder de hecho y poder arbitrario.

 

Se expresa en esa línea Rousseau, cuando dice: “Encontrar una forma de asociación que defienda y proteja de toda fuerza común a la persona y a los bienes de cada asociado, y gracias a la cual cada uno, en unión de todos los demás, solamente se obedezca a sí mismo y quede tan libre como antes. Este es el problema fundamental que resuelve el contrato social…. Estas cláusulas bien entendidas se reducen todas a una sola, a saber: la alineación total de cada asociado con todos sus derechos a toda la comunidad.” (Rousseau. 1762.  Capítulo VI del Libro Primero del Contrato Social), compartiendo el enfoque de Locke el hecho de que, el estado de guerra de todos contra todos sólo se detiene con la instauración de un modelo o estado civil (Locke.  2004.  Capítulo 3. Num. 21. Pág. 50)[7].

 

Todo esto nos lleva a concluir que el fin jurídico y el fin del poder y como resultado Estado de Derecho y Estado de Poder, no son más que el proceso natural de un Estado convirtiendo el Poder en Derecho, debido a que cualquier acto del Estado, cualquier hecho que se califique como estatal, no puede imputarse al Estado sino sobre una estructura normativa que es el mismo Derecho. Siendo esto así, “…todo Estado es un Estado de Derecho, en el sentido de que todos los actos estatales son actos jurídicos, porque y en tanto que realizan un orden que ha de ser calificado de jurídico. Del mismo modo que -por relación a los fines que han de lograrse mediante el orden jurídico- todo Estado es al propio tiempo, Estado de poder.” (Kelsen. 1959.  Pág 57) Más aún, agrega Kelsen (Ibid. Pág. 59) con mucho tino que: “Si el Estado es el orden jurídico, la Teoría del Estado tiene que coincidir con la Teoría del Derecho; del mismo modo que la Política -doctrina del Estado justo- coincide con la Filosofía jurídica -doctrina del Derecho justo- coincide con la Filosofía jurídica -doctrina del Derecho justo- “.  En este camino roza con la apreciación de Von Humboldt, en el sentido de que el Estado solo debe ocupase de velar por el derecho (Von Humboldt. 1792. Capítulo IV. Pág. 50)[8].Queda entonces en estos términos, de manera concisa y resumida la cuestión de la relación entre el Poder y el Derecho en el contexto de la política. 

 

Ahora, escudriñaremos lo que particularmente llamaremos en este trabajo, el “Poder Inverso”.  Dilucidaremos esta expresión comentando que en las dimensiones del poder antes referidas, está implícita una relación bidireccional entre gobernantes y gobernados, donde los primeros se deben a los segundos en cuanto al otorgamiento de facultades y potestades para que en un ámbito de legitimidad y legalidad, el poder con todos los atributos que este comporta, se ejerza en una estructura de consenso que llamamos “Estado de Derecho”, el cual lleva ínsito y de manera explícita, la atribución de los administrados de cambiar, de acuerdo a las reglas dispuestas para ese fin, el cuerpo de individuos a quienes se les otorgó la autoridad legítima para el ejercicio del mando, todo esto a su vez en la esfera de que lo pudiéramos llamar una “Ley Fundamental”.

 

Ante esta estructura, entraron las democracias en una pasividad que asomó claramente la insuficiencia del vínculo tradicional electoral, para obligar a los gobernantes a cumplir con sus compromisos, más allá de que el pueblo vetara, en sucesivos comicios, la ascensión al poder de un propuesto gobernante. Simultáneamente, nunca cesó la larga búsqueda de una fuerza correctora y estabilizadora, que ya la enseñaba Aristóteles en su magna obra “La Política”, como lo es la figura del control, consagrándose de esta forma el estagirita, como el precursor de la rendición de cuentas al final del mandato, como forma esencial de control. Para él, un buen sistema democrático tenía como sustancia natural, el estricto seguimiento de los magistrados por parte de los ciudadanos, es decir, intervención popular, insistiendo en que su abandono promovería la destrucción del sistema democrático.  Enfatizaba que la soberanía de los ciudadanos provenía de su calidad de euthynoï, en otras palabras, de “corregidores”, de “controladores” (Aristóteles. VI, 8, 1332, b 7-12) para conformar así un poder compartido que denominaron “eforado[9] (Diccionario de la Real Academia Española).  Obviamente es deducible que, en la antigua Grecia, la experiencia por el pueblo vivida en progresivos gobiernos, en cuanto a la presencia del fenómeno de la corrupción, condujo a la vigilancia constante de los mandatarios, como método más eficaz para evitar ese flagelo.

Aludía entonces Aristóteles como gran visionario, la conducta de “estar alerta”, que debe ejercer el pueblo sobre todos los actos que realiza el gobierno, para concretar una participación política cada vez más intensa que limite o evite los desvaríos del poder por ineficiencia, por abuso o por faltas a la ética. Además, se obligaba de esta manera al gobierno a diseñar políticas públicas con un orden de prioridades signada por la gente, que fungiría de regulador de la actividad gubernamental. La imagen de una sociedad civil pendiente de sus intereses superaba luego, la sencilla imagen del ciudadano elector.  Figura similar se instituiría en la antigüedad romana con los “tribunos del pueblo” (Enciclopedia Metódica. 1778. Tomo IV, pág. 569) como los “…magistrados encargados de proteger al pueblo contra la opresión de los grandes, defender sus derechos y su libertad contra las iniciativas de los cónsules y del Senado”.

Mucho más adelante, es significativo como Alrthusius (1603), retomando a Aristóteles, se adelanta a Rousseau al rescatar la idea de la soberanía democrática, promoviendo la concepción de una democracia dualista de –gobierno/poder de control- como gestión óptima de la administración. Más adelante, Hérault de Séchelles (1793, A.P., 1ra. Serie, t. LXVI, págs.. 256-264), en los años que precedieron a la Revolución Francesa, con base en los razonamientos de Rousseau y Montesquieu, en cuanto a la idea de establecer el poder de impedir, lleva al debate de la constitución dos polémicos artículos, en el capítulo “De la soberanía del pueblo: Artículo I. El pueblo ejerce su soberanía en las asambleas primarias.  Artículo II. Nombra inmediatamente sus representantes y los miembros del jury nacional”, de tal forma que todo ciudadano podría recurrir a ese jury, quien se encargaría de castigar toda descarrío de los poderes constituidos y de impedir su acción, con el fin de proteger a los ciudadanos de la opresión del Cuerpo Legislativo y del Poder Ejecutivo.  Sobre el mismo asunto, otros filósofos, participantes en la Revolución Francesa como Francois Robert, Condorcet y Fitche, apuntaron directamente a la creación de una institución diferente a los tres poderes constituidos, con la independencia absoluta de controlar la acción o inacción de estos y en general a vigilar permanentemente la conducta del poder público (Rosanvallon. 2006. Págs. 142-144). A nuestro parecer, afloraba ya la génesis de las contralorías gubernamentales.

A partir de lo antes expuesto, la incesante lucha por afianzar la idea de la democracia del control, del pueblo controlador, para subsanar la descomposición representativa, es decir, para remediar la disociación entre elegidos y electores, ha estado presente aunque tímidamente, en los procesos revolucionarios y democráticos, pero con la mala suerte de que las instituciones de control modernamente creadas, han sido permeadas de tal forma, que las contralorías estatales de una u otra manera se han plegado a los designios de los gobernantes, decretándose de hecho la agonía del concepto: “democracia representativa”, tomando cada vez más fuerza una figura que garantiza verdaderamente la actividad del pueblo controlador como lo es: la “democracia participativa”.

Un claro asomo de esto lo planteaba Rousseau en el Contrato Social (1982. Libro IV. Cap. I) cuando comentaba que la verdadera actitud democrática implicaba sumar al simple derecho de votar, los de proponer, debatir, dividir y opinar, entre otros, como una verdadera forma de enderezar la democracia, ejerciendo presión desde abajo hacia arriba. No obstante, es imperceptible durante siglos, una verdadera acción popular que evidencie un ascenso de la sociedad civil en cuanto a intervención en el poder constituido, más bien, una especie de apatía ha afianzado el esquema tradicional de democracia representativa que en su devenir ha interceptado cualquier intento del pueblo en cuanto a controlar su futuro.

Es un hecho entonces que, cuando el factor humano en la estructura de poder no cumple las expectativas de los gobernados, comienza a resquebrajarse el andamiaje habitual de partidos y el poder centralizado en esas organizaciones inicia una migración hacia entidades más pequeñas que surgen del seno de la sociedad.  Incluso dentro de los entramados partidistas, ya la forma de seleccionar a sus representantes comienza a minarse bajo la influencia de rebeldes que dejaron de creer en sus líderes tradicionales, de tal manera que la decadencia de las formas usuales hace que muchos individuos que rondan lo viejo, comiencen a erigirse como nuevos líderes que pescando en rio revuelto, aglutinan el descontento para iniciar un camino hacia el poder prescindiendo de las poderosas pero desvencijadas maquinarias partidistas. 

En este devenir la sociedad civil, apartándose de la vieja forma de hacer política ya desacreditada, trata de capitalizar la creciente inconformidad con el status que describe Naím (Naím. 2016.  Págs. 106 y 107) en los siguientes términos:

 

La política siempre ha sido el arte del compromiso, pero ahora parece haberse convertido en el arte de impedir que se logren acuerdos.  El obstruccionismo y la parálisis son rasgos cada vez más habituales en el sistema político, en todos los niveles de toma de decisiones, en todas las áreas del gobierno y en la mayoría de los países.  Las coaliciones fracasan, las elecciones se celebran con más frecuencia y los <<mandatos>> que otorgan los votantes a quienes las ganan son más escurridizos. La descentralización y el traspaso de competencias de los gobiernos centrales a regiones, alcaldías y otros organismos locales están creando en muchos países una nueva realidad política que refleja que las decisiones se toman más en el ámbito local que por el gobierno nacional. Y de estos ayuntamientos, asambleas y gobiernos regionales más fuertes surgen nuevos políticos y funcionarios electos o designados que se destacan y erosionan el poder de los máximos responsables políticos asentados en las capitales nacionales.  Incluso el poder judicial se suma a esta tendencia: a escala mundial se observa un nuevo activismo judicial que lleva a cortes, jueces y magistrados a intervenir en conflictos políticos que en el pasado eran de la sola incumbencia del poder legislativo o del ejecutivo.

 

 

Apunta Naím (2016) de esta forma, hacia el renacimiento de lo que denominamos en este trabajo: “Poder Inverso”, consistente este, en la fuerza ejecutiva que tiene la sociedad civil organizada para hacer cumplir sus deseos o peticiones.  Si nos vamos al concepto basal de poder, este sería la potencia que tiene el pueblo elector para hacer que el, o los gobernantes elegidos, hagan lo que quieren los votantes, en un marco constitucional y legal que provea los mecanismos para que ese estado de cosas suceda.  Y aunque esto parece un desafío a la fuerza de gravedad, equivalente a que una cascada corra al revés, es posible perfectamente por lo menos en el Municipio y de manera directa sin que haya intermediarios representativos tales como concejales o Diputados, lo cual cambia radicalmente el esquema de que los mandatarios ejercen el mando y la comunidad tiene que obedecer. Aquí el pueblo tiene el poder sobre el mandatario y puede obligarle a que se comporte como la comunidad quiere. Se concreta aquí entonces perfectamente el concepto más popular de poder, sólo que ahora y de manera inversa, establece la voluntad a seguir, quien inicialmente era el destinatario de la acción coactiva. Y no solo esto, sino que se tiene el poder de verificar con la periodicidad que desee, el apego estricto de las instrucciones impartidas.

 

Ahora bien, las relaciones de poder y derecho establecidas en las constituciones bajo estudio, se nos muestran un estado de derecho firme, no solo con una previsión constitucional robusta sino con una legislación que garantiza el desarrollo constitucional.

 

En el caso del Ecuador tenemos la Ley Orgánica de Participación Ciudadana con un claro aseguramiento de la presencia del pueblo en sus asuntos, esencialmente a través de los preceptos constantes en los artículos 68, 69, 70 y 71. Esto sin desmedro de que, tanto en el Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización en sus artículos 5, 6, 186 y 192, como en el Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas en sus artículos 8, 10, 12, 106, 108 y 111, se establecen disposiciones que reafirman la plena autonomía de cada nivel de gobierno para implantar los procedimientos y mecanismos que garanticen la participación ciudadana.

 

Para el caso de Venezuela, tres instrumentos normativos contemplan una participación protagónica contundente del pueblo en sus asuntos a través de:

 

1)    Ley de los Consejos Locales de Planificación, cuando se le asigna a la plenaria del organismo, la facultad de garantizar la participación protagónica en todas sus manifestaciones, no solo en el Plan Municipal de Desarrollo sino en su seguimiento permanente.

 

2)    Ley Contra la Corrupción, que obliga a los diferentes organismos de la Administración Pública en los siguientes términos:

 

-       Publicación trimestral del patrimonio que administran con descripción y justificación de su utilización y gasto. (Artículo 9)

-       Informar a solicitud de cualquier ciudadano sobre la administración y custodia del patrimonio. (Artículo 10)

-        Someter a consulta pública, antes de la aprobación por parte de la Asamblea Nacional, el anteproyecto de Ley de Presupuesto. (Artículo11)

-       Incorporar a particulares y organizaciones de la sociedad, a la formulación, evaluación y ejecución presupuestaria, de acuerdo con el nivel público territorial correspondiente. (Artículo 12)

 

3)    Ley Orgánica de Contraloría Social, que con un tinte de imperativo ético, dota a la ciudadanía de supervisión conductual con un articulado que contempla el desarrollo del poder popular para prevenir y corregir los comportamientos, actitudes y acciones que sean contrarios a los intereses sociales a la ética en el desempeño de las funciones públicas. (Artículos 1, 3 y 5)

 

Como corolario a esta breve exposición de principios constitucionales y legales presentes en ambos países, podemos decir que comparten un mismo enfoque, y es que, quien controla debe ser quien otorga el poder, más aún, los dispositivos normativos de estos países hermanos, incorporan mecanismos y procedimientos no sólo para monitorear y hacer seguimiento de gestión, sino para mancomunar prácticamente, al mandante con el mandatario en cuanto a gestión se refiere, otras palabras, como pueblo, no solo otorgo el poder sino que me fusiono con el gobierno para administrar los dineros públicos. Pero, tratemos de escudriñar un poco la razón de ser de ese nuevo enfoque constitucional, que, de paso, incluye también a Bolivia.

Sin querer desarrollar el proceso, sólo diremos que el repunte del constitucionalismo social se dirige a que no puede existir un verdadero de modelo democrático sin un verdadero acuerdo de redistribución de la riqueza entre las clases dominantes y las dominadas (Habermas, Jurgen. 1979. Pág. 25 y ss), en el cual “…si el constitucionalismo es el mecanismo por el que la ciudadanía determina y limita el poder público, el primer problema del constitucionalismo debe ser garantizar la traslación fiel de la voluntad del poder constituyente (del pueblo) y certificar que solo la soberanía popular, directamente ejercida, pueda determinar la generación o la alteración de las normas constitucionales.” (Viciano y Martínez. 2010. Págs. 18 y 19)[10].

 

Como ya se explicó, la sola existencia de la constitución cristalizando el enlace entre política y derecho no es suficiente para concretar ese pacto, sino que las leyes que de allí se desprenden deben estar suficientemente insufladas de los principios que la carta magna explana. Estas máximas materializan un nuevo constitucionalismo social, sin embargo, es imprescindible para su basamento, que se contemplen en el debate siete condiciones: 1) Rigidez constitucional, 2) Garantía jurisdiccional, 3) Fuerza vinculante, 4) Sobreinterpretación constitucional, 5) Aplicación directa de normas constitucionales, 6) Interpretación legal conforme a la Constitución, (Ibid. Pág. y 7) Influencia de la Constitución en las relaciones políticas (Guastini. 2003. Págs. 50-57).

 

Ahora bien, según Carbonell (2007), los textos constitucionales que comienzan a surgir a partir de la década de los setenta, “…no se limitan a establecer altos niveles de normas materiales o sustantivas que condicionan la actuación del Estado por medio de la ordenación de ciertos fines objetivos”, por lo que vislumbran una teoría del derecho y no, específicamente una teoría de la Constitución. Su esencia es el análisis del aspecto positivo de la constitución, por lo que no es requerido un análisis de la legitimidad democrática ni de la vía por medio de la cual la voluntad del constituyente se traslada a la voluntad constituida (Viciano y Martínez. 2010. Pág. 17).

 

Finalmente, en una clara identificación de los países hermanos en referencia en una misma corriente, coincidimos con Viciano y Martínez (Ibid. Pág. 19) en que:

 

El nuevo constitucionalismo va más allá y entiende que para que el Estado constitucional tenga vigencia efectiva no basta con la mera comprobación de que se ha seguido el procedimiento constituyente adecuado y que se han generado mecanismos que garanticen la electividad y normalidad de la Constitución. El nuevo constitucionalismo defiende que el contenido de la Constitución debe ser coherente con su fundamentación democrática, es decir, que debe general mecanismos para la directa participación política de la ciudadanía, debe garantizar la totalidad de los derechos fundamentales incluidos los sociales y económicos, debe establecer procedimientos de control de la constitucionalidad que puedan ser activados por la ciudadanía y debe general reglas limitativas del poder político pero también de los poderes sociales, económicos o culturales que, producto de la historia también limitan el fundamento democrático de la vida social y los derechos y libertades de la ciudadanía.

 

Habiendo llevado a cabo estas dos naciones procesos similares en los que se obtuvieron como producto constituciones con el enfoque antes descrito, nos lleva a concluir que se ha materializado en América Latina el NUEVO CONSTITUCIONALISMO LATINOAMERICANO.

2. Conclusiones

De acuerdo a lo presentado, ambos países muestran en sus constituciones un moderno modelo de estado constitucional, democrático y de derecho, en donde es evidente un avance que va desde el nuevo constitucionalismo hasta lo que en doctrina últimamente se llama, el nuevo constitucionalismo latinoamericano. En esa línea está claramente contemplada, entre otras cosas, la limitación del poder público, la relación siamesa poder-derecho., la separación e independencia de poderes y el poder constituyente del pueblo ejercido de manera directa, no solo en cuanto a la generación del instrumento magno, sino en atinencia a la modificación del mismo y en general en lo pertinente a su legitimación.

 

Ambos países presentan una inobjetable, clara y detallada oferta de participación ciudadana a nivel constitucional, así como también un amplio desarrollo legal envidiable para otros países de la región, sazonado con una incuestionable descentralización territorial, con un robusto municipio, que facilita la entrada de la sociedad civil al poder.

 

El ordenamiento legal ecuatoriano orienta más la participación del pueblo, al control posterior que al control previo y/o concomitante. Ciertamente, hace más énfasis a la rendición de cuentas que a la intervención en cualquier etapa de la gestión, siendo que la Constitución prevé una evidente apertura para la integración del pueblo de manera participativa y protagónica en todas las etapas de la gestión, vale decir, planificación, presupuesto, ejecución del plan y ejecución del presupuesto, incluyendo esto último las adquisiciones de bienes y servicios. Esto no significa que no estén dadas las condiciones para esa concurrencia, pero sería más por vía interpretativa que por vía exegética. Contrariamente el ordenamiento legal venezolano si prevé taxativamente un concurso popular en la ejecución, así como en todas las fases de la administración.

 

Aunque la impresionante magnitud de la participación ciudadana, diríamos que es única en América, no existe en el ordenamiento legal de ambos países, ninguna previsión que permita medir el nivel de cultura social en cuanto a participación se refiere. En esa vía, no hay forma de saber en qué medida conoce el pueblo los instrumentos constitucionales y legales de que dispone para velar por sus intereses directos y cotidianos. Se hace necesario entonces emprender campañas para elevar la cultura constitucional y legal a fin de lograr el anhelo que de manera expresa y taxativa se visualiza en nuestras cartas magnas. Es también imprescindible crear una metodología estadística que nos indique cualitativa y cuantitativamente como se está alcanzando el anhelado fin de la participación, esto con el fin de no convertir en letra muerta tanto esfuerzo desarrollado en pro del pueblo.

 

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[1] Artículo original derivado del proyecto de investigación titulado Ciudadanos en Ecuador Entidad financiadora: Grupo Compás, fecha de realización entre 2018

[2] Ph.D en Derecho, silvio.castellanos@ucacue.edu.ec , Docente de la Universidad Católica de Cuenca. Extensión "La Troncal" ORCID https://orcid.org/0000-0001-6633-6998

[3] “Poder es, por tanto, una capacidad generalizada de garantizar el cumplimiento de obligaciones vinculantes por parte de unidades dentro de un sistema de organización colectiva, cuando las obligaciones se legitiman mediante la referencia a su repercusión en las notas colectivas y donde, en caso de actitudes recalcitrantes, se presuma la ejecución mediante sanciones situacionales negativas, cualquiera que sea el agente efectivo de tal ejecución.”

[4] “…el poder político es un poder público, es decir, se unifica, cuando la pluralidad de autores da a su representante la autorización de todos y de cada uno de ellos, de tal manera que el representante se convierte en depositario de sus acciones.”

[5] “Salvajismo: Período que predomina la apropiación de producción que la naturaleza da ya hechos; las producciones artificiales del hombre están destinadas, sobre todo a facilitar esa apropiación.

Barbarie: Período en que aparecen la ganadería y la agricultura y se aprende a incrementar la producción de la naturaleza por medio del trabajo humano.

Civilización: Período en que el hombre sigue aprendiendo a elaborar los productos naturales, período de la industria, propiamente dicha, y del arte.” 

[6] Aquí retornamos a Weber en el sentido de que el poder político en el sentido de monopolizar la fuerza, es de fundamental importancia para la estructuración y funcionamiento del Estado moderno.

[7] “Para evitar este estado de guerra, -en el que solo cabe apelar al Cielo, y que puede resultar de la menor disputa cuando no hay una autoridad que decida entre las partes en litigio- es por lo que, con gran razón, los hombres se ponen a sí mismos en un estado de sociedad y abandonan el estado de naturaleza.  Porque allí donde hay una autoridad, un poder terrenal del que puede obtenerse reparación apelando a él, el estado de guerra queda eliminado y la controversia es decidida por dicho poder.”

[8] “Pues, en la discordia, unas luchas engendran otras; la ofensa reclama venganza, y la venganza es una nueva ofensa.  Para evitar esto, es necesario remontarse a una venganza que no provoque otra nueva -esta venganza es el castigo impuesto por el Estado- o a un fallo que obligue a las partes en litigio a calmarse: el fallo del juez.”

[9] Los “éforos” eran cada uno de los cinco magistrados que elegía el pueblo todos los años en Esparta, con autoridad para contrapesar el poder del Senado y de los reyes.

 

[10] “Desde el axioma democrático, el fundamento de la constitucionalización del ordenamiento jurídico sólo puede encontrarse en que la Constitución es fruto del mandato del poder constituyente, que reside en el pueblo y refleja su voluntad.  Por esa razón, el Estado constitucional sólo puede ser el Estado regido por una Constitución legitimada directamente por la ciudadanía, no por sus representantes. El Neoconstitucionalismo es, en consecuencia, una teoría del Derecho, pero solo subsidiariamente y en la medida en que la Constitución rige el resto del ordenamiento jurídico; mientras que el nuevo constitucionalismo es, principalmente, una teoría (democrática) de la Constitución.”

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